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建立专业破产法庭的构想

2014-03-28  来源:破产重组服务网  作者:尹正友

   整体上看,破产法的实施情况与中国经济的市场化进程非常不协调,1986年破产法被认为是“破产了的破产法”,而2007《企业破产法》在施行后又面临着破产案件数量不升反降的局面。[1]最高人民法院为了应对这种局面,及时制定了《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(一)》,要求各地法院应当依法受理各类破产案件。但是,从该司法解释实施以来的实际情况来看,破产案件审理状况并没有得到明显改善。笔者认为,应当继续从法院系统内部着力,通过建立专业破产法庭,为《企业破产法》顺利实施寻求突破。

一、破产案件审判的突出问题及成因

从目前实际情况来看,人民法院在审理破产案件过程中存在以下突出问题:

(一)立案难

对于破产案件立案难的问题,最高人民法院也不得不承认,“在实践中,有的法院尚未充分认识到企业破产法在调整市场经济中的重要作用,加之现行体制、机制上的各方面原因,对于申请人提出的符合法律规定的受理破产案件条件的申请,以种种理由不予立案,影响了企业破产法的贯彻实施。”[1]

立案是开始破产程序的第一步,不予立案就意味着此后的程序无从开展。实践中,法院以各种形式或借口不予立案的情况时有发生,例如,当申请人到法院申请破产时,法院的相关部门不接收申请材料、收到材料后拒绝出具书面凭证、长期不予回复、以非法律规定理由拒绝立案、拒绝立案不以裁定形式作出(如直接发还申请材料、口头告知不予立案等)。

(二)效率低

人民法院在审理破产案件过程中,出现久拖不决的情况也非常普遍,从受理破产申请到终结破产程序的时间经常在三年以上,有的甚至长达十年以上。常见的有法院立案后不按时开展相关程序,例如不按时或不开债权人会议,不作出宣告破产的裁定,还有一些事项一议再议,一拖再拖,迟迟不做决定。

由于久拖不决,经常遇到法官在此期间工作变动,难以保证后接手案件的法官对此前案件的熟悉程度,造成越拖越不决的情形。因此,部分案件中的财产长期得不到处置,导致财产严重贬值,使债权人的利益受到极大的损害。因案件的久拖不决,一些原本具备通过重整可以摆脱财务困境的企业因市场环境、行业发展和企业自身状况发生了重大变化而失去了摆脱财务困境而实施拯救的机遇。

(三)质量低

在破产案件审理的过程中,普遍反映破产案件审判质量不高,具体表现在:首先,在程序方面,法院未能正确定位自己的角色,越权行事和怠于履行职责的情形时有发生,且法院在推进相关程序时亦未能充分遵守《企业破产法》及相关法律的规定;其次,在法律适用方面,法院在审理破产案件时,所适用的标准存在相当大的差异,随意性较大,与社会对于规则治理所要求的稳定性预期相差甚远;再次,在审判效果方面,清偿率普遍低,破产财产不足以支付破产费用和无法清算的情形普遍存在,债权人认为法院在审理破产案件的过程中不能有效规制利用破产逃避债务的行为。

以上的突出问题使得《企业破产法》在实施中无法形成合理的预期,自然影响各利益主体选择通过破产程序来保护相关利益,债权人不敢信赖破产程序以保护自身权益,债务人不敢寄希望于破产重整程序走出财务困境,破产律师等从业者也很难以将破产业务作为主业。这与《企业破产法》和相关司法解释旨在建立规范、专业、高效、公正的破产法律运行机制的目标完全背离。

 笔者认为出现上述问题的原因如下:

(一)审理破产案件难度大

与一般民商事案件不同,破产案件是非诉案件,其不是以作出裁判作为终点。以破产清算案件为例,该类案件是以终结企业的法人人格作为终极目标,在此之前必须查明债权债务情况、清查企业财产,然后根据债权人利益最大化原则实施变价,并对破产财产依法进行分配。法院不能一判了之,法院的工作包括规划、裁判、协调、监督等各个方面,其难度远非法院所审理的其他民事案件所能比。

由于破产案件审理难度大,许多法院面对破产案件有畏难情绪,导致其不敢立案,不愿立案。

(二)绩效考核体系的落后

目前,法院系统内部的诸多考核指标,都未把破产案件的特殊情况考虑在内。例如,在结案率方面,不考虑法官在审理破产案件中的巨大付出,在统计时一件破产案件等同于其它案件,也不考虑破产案件审理周期长的特点,将破产案件与其它类案件同时计算结案率。这使得法院倾向于控制破产案件的数量,从而确保结案任务的完成。同时,这种绩效考核制度也使得法官在分配时间和精力的时候倾向于搁置破产案件,从而做到投入与产出的最佳配比。

(三)地方政府的不当干预

在缺乏地方党政机关和其他机关的有效配合下,单以法院之力处理企业破产中的财产处分(尤其是划拨土地及其之上的房屋)、职工安置、债权人稳控等事项,有时确实力不从心。长期以来,企业破产往往给人的印象是经济下滑、企业倒闭、员工失业,地方政府从政绩或形象角度考虑,往往不希望企业在自己的任期内进行破产。法院的人财物都受制于当地政府,不能不考虑政府在这方面的担忧或干预,必然会怠于受理破产申请。

(四)破产案件的特殊性对法官素质的要求

破产案件对于法官素质的要求远远高于一般案件,一般案件适用的法律有限且较少涉及法律之外的知识。破产案件则不然,就法律而言,因法官要指导管理人履行职责,其必须通晓各个部门法,例如,破产法、合同法、侵权法、物权法、公司法、担保法、劳动法、知识产权法、税法等等。此外,由于破产程序中涉及到诸多商业知识,法官也需要通晓会计、公司治理、商业运作、企业管理等法律专业之外的知识。因此,审理破产案件法官的素质应当高于审理其他案件的法官。而在中国,现代破产法理念的推行始于《企业破产法》的实施,符合条件的法官严重缺乏。如果法院依法受理了大量破产案件,往往会出现无人能审的尴尬局面,故法院不敢真正依法收案。法院受理案件之后,也会因法官履职能力不足,而出现拖延推进程序或出现案件审判质量不高的问题。

一、专业破产法庭设置的必要性和可行性

(一)必要性

成立破产法庭的必要性体现在以下几个方面:

(1)破产法庭的设立有助于提高法官受理破产案件的积极性

如果没有一个独立的机构审理破产案件,仍然会出现法官同时审理破产案件和一般案件,如果法官进行权衡取舍时,不可避免地搁置破产案件,甚至阻碍破产案件的受理。值得注意的是,在新的破产法实施后,有许多法院建立了破产合议庭。但破产合议庭的法官同时审理破产案件和一般案件,破产案件所占的比重并不大,其也没有受理和推进破产案件的动力。这也是在破产合议庭普遍设立的情况下仍然有必要设立破产法庭的原因。

而一旦设立专业的破产法庭,该法庭的工作成绩和亮点只能体现在破产案件上,其主观上就不希望破产案件收案量处在一个非常难堪的水平,就自然会依法受理各类破产案件。与目前的破产收案量相比,届时收案量的增长也将是自然而然的事情。

(2)破产法庭的建立有助于建立相适应的绩效评价制度

在前文中,笔者已经论述了绩效评价制度对破产案件审判工作的影响,现有绩效评价制度的根本缺陷是将破产案件等同于一般案件来考核。而与破产案件相适应的绩效评价制度必须将破产案件区别于一般案件。由于破产合议庭在法院内部很难发出建立相适应的绩效评价制度的有力声音,更何况是在整个法院系统推动绩效评价制度的改革。

如果建立了破产法庭,易于形成统一的声音,且法院系统必然会重视对该类法官群体工作积极性的保护。届时,区别破产案件和一般案件的绩效评价制度就呼之欲出。

(3)破产法庭的建立有助于提升破产案件审理水平

从已有的经验来看,专业法庭的设立会在很大程度上提升相关专业案件的审理水平,破产法庭也不例外。首先,破产法庭的设立可以使破产法官专注于破产案件,而不必同时分心于其他一般案件;其次,破产法庭的设立将大幅提高破产案件收案量,破产法官会接触到各种破产案件,丰富审理破产案件的经验;再次,破产法庭的建立有助于上下级法院之间形成对口的业务指导,从而促进规则和标准的统一,提升审判质量;最后,破产法庭的设立有助于破产法律界内的交流,并通过交流进一步拓宽破产法官的视野,提升其审判水平。

(4)已有经验充分证明破产法庭的作用

从已经设立的破产法庭的成绩来看,破产法庭促进破产法实施的效果很明显。以深圳市中级人民法院设立的破产法庭为例,自20066月至20116月,五年共收到破产申请285件,受理破产清算案件172件,同时受理破产重整案件8件,受理破产衍生诉讼159件。[1]这一成绩远远超过其它未设立破产法庭的法院。

笔者也注意到对设立专业法庭的反对意见,有学者指出,“纠纷的复杂性决定了其存在不同性质的诉讼标的和法律关系,在民事(或者刑事、行政)领域过于细化专业法庭的分工可能浪费司法资源。”[1] 但在破产法庭设立中,不会招致上述批评。因为由于破产案件的特殊性,成立破产法庭是各国的通例,有的国家甚至成立了破产法院,这表明破产法庭的设立不会造成司法资源的浪费,而是有利于司法资源的有效整合。笔者认为,建立专业破产法庭,是一个解决破产案件审判突出问题、扭转破产案件审判尴尬局面的突破口,以此突破,有助于推进《企业破产法》规范、专业、高效、公正地实施和运行。

(二)可行性

笔者认为,建立专业破产法庭的条件已经成熟,具有可行性:

(1)法律上和政策上的可行性

根据《人民法院组织法》,只有中级以上法院才有权设置刑庭、民庭和经济庭以外的业务庭室。但在实践中,已经突破了《人民法院组织法》限定的框架,例如所有基层法院都已经设置了执行庭、审监庭、立案庭,甚至还出现了林业法庭、环保法庭、城市建设法庭、金融法庭、劳动争议法庭、保护消费者权益法庭、保障老年人权益法庭、维护军人军属权益法庭、旅游法庭、医疗事故法庭、交通事故法庭、涉台案件审判庭。在具体操作方面,只要编制管理部门予以批准即可。对于专业破产法庭的建立而言,并不存在法律上和政策上的障碍。

(2)符合建立专业法庭的条件

按照目前的专业法庭设置的惯例,所设立的专业法庭一般都满足以下条件:第一,相关案件的数量达到一定的规模。未达到一定规模,一般只设立专业合议庭,如反垄断合议庭;第二,相关案件具有不同于一般案件的特殊性,需要法官专注于该类案件从而更加专业;第三,建立专业法庭能够统一裁判标准,提高审判质量。对破产案件而言,后两个标准都能满足,但目前许多法院受理的破产案件数量有限,难以满足第一个标准。笔者认为,考虑到破产法庭的设立本身也是为了推进破产申请能够被依法受理,因而不应当要求在设立时就有很高的收案量。从整个市场需要中,可以预见,专业破产法庭的设立必然会大幅增加破产案件收案量,不必担心破产法庭无案可审。因此,按照专业法庭设置的惯例,设立破产法庭的条件是可以满足的。

(3)已经建立的良好基础

《企业破产法》实施之后,绝大多数法院已经在商事审判庭内部设立了破产合议庭,并且多数破产合议庭都已经具有审理破产案件的经历,这为设立专业破产法庭提供了良好的基础。在此基础上,吸纳一些新成员,整合此前的审判资源,专业破产法庭便可以独立出来并且迅速开展工作。

    三、建立专业破产法庭的总体设计

笔者认为,在专业破产法庭设立过程中,一些配套制度必须跟进,否则破产法庭便很难充分发挥作用,甚至成为尴尬的存在。为此,笔者认为应当重点考虑以下制度的配套:

(一)集中管辖

由于我国经济发展的地区不均衡,很可能存在有一些地区暂时没有破产案件,所以破产法庭并不需要在每一个法院都设立。计划经济年代的老工业基地,国企破产案件较多,法院设立了专门的破产庭。而更多地区几乎没有多少破产案件可审,也有跟风设立了破产庭,但实际上分流经济庭管辖一部分案件进行审判。[1]如果再一次出现上述情形,只能说明破产法庭的设立过滥。

笔者认为,可以参照知识产权案件和涉外民商事案件集中管辖的做法,将破产案件先集中到中级人民法院(甚至集中到部分中级人民法院)受理,对于负担过重的中级人民法院,最高人民法院可以授权该中级人民法院辖区内的基层法院管辖本辖区内的破产案件。这样既可以避免出现案源不足,也可以避免审理任务过重情形的发生。

与上述管辖制度相适应,专业破产法庭只在中级人民法院和被授权的基层人民法院设立,高级人民法院和最高人民法院可以设立破产合议庭,指导破产案件的审理。

(二)破产法庭的分工

    破产法庭成立后,其主要职能就是审理破产案件,含破产清算案件、破产重整案件、破产和解案件。另外,考虑到强制清算案件的基本流程与破产清算案件相同,笔者认为,也应当将强制清算案件交由破产法庭审理。另外,对于在我国申请承认其他国家或地区的破产判决和裁定的案件,也应当由破产法庭负责办理。

对于与破产企业有关的案件,《企业破产法》采取分别审判主义的立法模式,即对债务人的破产程序与破产企业有关的民事诉讼程序分别审判。但与破产企业有关的民事诉讼程序,究竟由哪个庭室处理,最高人民法院并未明确规定。[1]笔者认为,考虑到破产程序的特殊性和审判效率,在破产法庭成立后,应当由破产法庭审理。受理破产案件的中级人民法院可以依据《民事诉讼法》的规定,指定下级人民法院审理,避免一些案情简单、标的额小的案件集中到级别高的人民法院。

(三)角色调整

按照《企业破产法》相应规定,法院的角色主要是程序主持者和部分事项决策者,这一角色定位的制度设计更加符合市场化的价值取向,但是,在法院角色定位方面没有反映破产程序本身即为概括执行这一实际特点。实践中,由于破产案件由商事审判庭审理,法官更多地从审判的角度来定位自己的角色。笔者认为,破产法庭成立后,应当借鉴和参照执行部门的相关规定,履行与执行部门相类似的一些职责。例如,在产权变更存在困难时,出具协助执行通知等相关文件;为防止财产被转移,办理冻结、查封、扣押等相关手续;为推进破产程序的顺利进行,排除管理人接管企业的障碍等等。

(四)破产法官的选任

鉴于破产案件的法官素质要求较高,笔者认为,在选任破产法庭的法官时,应当注重知识结构。除了将此前具有审理破产案件经验的法官吸收进来之外,破产法庭还应当吸纳具有以下案件审理经验的法官:公司法类案件、劳动争议案件、执行案件、金融案件。

由于笔者构想的破产审判机制是集中管辖,破产法庭的组成人员可以通过遴选方式,集中下级法院破产法官中的精英。

(五)绩效考核制度和错案追究制度

为了科学评价破产法庭的业绩,应当独立地评价破产案件的审理,具体指标应当包括:审查破产申请案件的数量、破产申请受理率、驳回破产申请改判率、破产申请审限内裁定率、破产清算平均结案时间、清偿率、破产重整与和解案件的成功率等。上述指标是根据破产案件的具体特点、破产案件的审判质量、破产案件的审判效率、对法官的激励、破产案件的社会效果等因素而制定,能够科学评价破产案件的审判业绩。

同时,还应当建立适应破产法庭特点的错案追究制度和国家赔偿制度。实践中,符合条件的债权人申请破产,但因为法官和法院拒不受理,导致该债权人不能参与公平受偿而遭受损失的情况也屡屡出现。如果建立相关惩处制度,甚至是国家赔偿制度,可以补偿或赔偿债权人因此而遭受的损失,同时也对于破产法庭和破产法官是一种震慑,以避免和杜绝毫无道理地拒绝受理或拖延受理。

笔者相信,设立专业破产法庭并建立一系列健全的配套制度,有利于培养专家型破产法官,有利于促进破产案件依法受理、审理,有利于实现《企业破产法》的制度功能,进而为健全市场经济法律体系做出重大贡献。